Legittimità dei regolamenti comunali nella regolamentazione del gioco d’azzardo

Passi in avanti importanti con le disposizioni del Ministero dell’Interno

Il 19 marzo 2018, è stata emanata una Circolare molto importante ai fini dei poteri regolamentari dei Comuni, indirizzata ai Prefetti e ai Questori, ai Commissariati di Governo per le Province di Trento e Bolzano, alla Regione Autonoma Valle D’Aosta – Dipartimento Enti Locali, Servizi di Prefettura e Protezione Civile. (Ministero Interno circolare-2018 distanze e Questrure)

Nella Circolare si evidenziano alcuni elementi che pongono la legittimità dei regolamenti comunali oltre alcuni limiti finora presenti, infatti:

  1. La Circolare legittima il potere di regolamentazione dei Comuni, oltre la Nota del Ministero dell’Interno del 2014
  2. Il potere di regolamentazione non riguarda solo gli orari, ma anche le distanze dai luoghi sensibili
  3. Nella regolamentazione, oltre agli  apparecchi di videolottery, individuati dall’art. 110, comma 6, lett. b) del TULPS, sono comprese anche le sale scommesse (finora al di fuori di ogni norma) e le sale bingo

Passi in avanti importanti, che testimoniano quanto possono fare l’attenzione e la mobilitazione intorno al problema della diffusione del gioco d’azzardo e della ricaduta patologica sui giocatori più fragili.

Alla luce di questi progressi sarebbe davvero importante una mobilitazione dei Comuni per la sensibilizzazione e la regolamentazione

Ora, infatti, la potestà regolamentare dei Comuni viene attestata da:

  • L. 201/2011, “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici” -convertito in legge 214/2011 – che all’art. 31 comma 2, stabilisce: “Secondo la disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. Le Regioni e gli Enti Locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro il 30 settembre 2012, potendo prevedere al riguardo, senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possano insediarsi attività produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali“; e dall’art. 34, comma 2, il quale stabilisce che “la disciplina delle attività economiche è improntata al principio di libertà di accesso, di organizzazione e di svolgimento, fatte salve le esigenze imperative di interesse generale, costituzionalmente rilevanti e compatibili con l’ordinamento comunitario, che possono giustificare l’introduzione di previ atti amministrativi di assenso o autorizzazione o di controllo, nel rispetto del principio di proporzionalità”.
  • Leggi regionali che prevedono le decisioni dei Comuni, come quella della Lombardia, del Friuli Venezia Giulia, dell’Abruzzo, della Basilicata, dell’Emilia Romagna, del Lazio, della Liguria, della Puglia, della Toscana, dell’Umbria, della Valle d’Aosta, del Piemonte, del Molise, delle Marche, del Veneto, della Campania, ecc.
  • nota del Ministero dell’Interno, Protocollo 557/PAS/U/004248/12001(1) in data 06/03/2014 classifica 12001(1) che riconosce ai Questori il potere della verifica dei requisiti soggettivi richiesti dall’art. 88 TULPS, nello stesso tempo però riconosce la potestà regolamentare dei Comuni, che deve essere rispettata “In presenza di limitazioni poste alla regolamentazione di tale natura (territoriale, dei comuni) la soluzione interpretativa preferibile sembra quella di ritenere circoscritte ai soli requisiti del TULPS i presupposti per il rilascio della licenza nonché l’ambito dei successivi controlli di polizia, fermi restando i divieti e le limitazioni introdotte da normative locali. L’eventuale rilascio del titolo di polizia non consente di superare detti divieti e limitazioni cui gli interessati devono in ogni caso attenersi”
  • pronuncia della Corte Costituzionale n.220 depositata il 18/07/2014  e pubblicata in G. U. il 23/07/2014 in merito al quesito di legittimità costituzionale degli artt. 42 e 50, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), posto dal Tar Piemonte a seguito delle ordinanze dei Comuni di Rivoli e Santhià per regolamentare orari e distanze da luoghi sensibili del gioco d’azzardo. La Corte Costituzionale dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e  richiama alcune sentenze di Tar e Consiglio di Stato favorevoli ai Comuni (Consiglio di Stato, sentenza n. 3271 del 2014; ordinanze n. 2133, n. 996 del 2014 e n. 2712 del 2013; TAR Lombardia, Brescia, sentenza n. 1484 del 2012; TAR Campania, sentenza n. 2976 del 2011; TAR Lazio, sentenza n. 5619 del 2010); richiama in particolare la sentenza n. 2710 del 2012 in cui  il Consiglio di Stato afferma che l’esercizio del potere di pianificazione non può essere inteso solo come un coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma deve essere ricostruito come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo, che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie dei suoli, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti.
  • Sentenza n. 4593 del 21 settembre 2015 del Consiglio di Stato, con cui rileva l’importanza della disciplina delle distanze, che è tesa a regolamentare il fenomeno delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti. Si tratta, in definitiva, di disposizioni che non incidono direttamente sulla individuazione e sulla installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni e, dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate (cfr. Cons. St., Sez. VI, 11 settembre 2013, n. 4498) e sancisce la necessità della Scia per le cosiddette VLT, cioè le sale per video lotterie sinora assoggettate alla licenza in base all’art. 88 del Tulps dalla Questura: anche queste ora necessitano della Scia presentata al Comune poiché quest’ultima attiene a presupposti e requisiti diversi, come la verifica della conformità urbanistico – edilizia, igienico-sanitaria dei locali e soprattutto della distanza da luoghi sensibili imposta da diverse leggi regionali.
  • Intesa raggiunta il 7 settembre 2017 in  Conferenza Unificata Stato Regioni, con la quale, seppur  non ancora trasfusa nel decreto ministeriale attuativo, sono stati previsti impegni anche a carico delle Regioni e degli Enti Locali per realizzare un’equilibrata distribuzione sul territorio delle sale scommesse e degli altri giochi leciti.
  • E ora questa Circolare del Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza che fa riferimento all’intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, con la quale sono stati previsti impegni anche a carico delle Regioni e degli Enti locali per realizzare un’equilibrata distribuzione sul territorio delle sale scommesse e degli altri giochi leciti, tenendo conto dell’ubicazione degli investimenti esistenti. L’intesa, seppur  non ancora trasfusa nel decreto ministeriale attuativo delle disposizioni, secondo il Ministero dell’Interno, conferma la piena attualità dell’esigenza di adottare sistemi per una razionalizzazione della presenza delle attività in questione nell’ambiente urbano, in un’ottica volta ad evitare le gravi conseguenze sociali determinatesi, anche a seguito dei fenomeni di dipendenza da gioco d’azzardo.La circolare fa quindi riferimento alle novità introdotte dalla riforma del procedimento amministrativo recata dalla legge 7 agosto 2015, n.124 e dai discendenti decreti attuativi: il D.Lgs 30 giugno 2016, n. 126 h sancito il principio della concentrazione dei regimi amministrativi; il D.Lgs 25 novembre 2016, n. 222 ha rivisto i sistemi procedimentali relativi a un cospicuo numero di attività private. L’art. 2 del D.Lgs 25 novembre 2016, n. 222 stabilisce che alle attività economiche elencate nell’allegata Tabella A, si applica unicamente il regime amministrativo  indicato nella corrispondente voce della medesima Tabella. Tra le attività interessate da questa riforma ve ne sono alcune che trovano la propria disciplina di riferimento nel richiamato art. 88 del TULPS e segnatamente quelle concernenti l’esercizio dei giochi leciti per il tramite di apparecchi di videolottery, individuati dall’art. 110, comma 6, lett. b) del TULPS, le agenzie di raccolta delle scommesse ippiche e sportive e le sale bingo. La menzionata Tabella A, Sez. I, alle voci 84 e 85 stabilisce che il regime amministrativo da applicarsi a queste attività economiche è quello dell’autorizzazione rilasciata dal Questore, non richiedendo all’interessato lo svolgimento di altri adempimenti o l’obbligo di munirsi di ulteriori atti di assenso. Queste previsioni configurano un sistema in cui il Questore è chiamato a verificare la sussistenza dei requisiti stabiliti dalla legislazione di polizia e da altre fonti normative (escluse le condizioni antincendio). Nella circolare si  precisa che la Questura, in sede di rilascio della licenza ex art. 88 del TULPS debba tener conto anche della disciplina regionale e locale in tema di distanze minime da luoghi qualificati come “sensibili”: una conclusione in linea con l’orientamento che va consolidandosi nella giurisprudenza amministrativa secondo il quale la Questura, in sede di rilascio delle licenze per scommesse e giochi con vincita in denaro deve prendere in considerazione i diversi interessi sul territorio  che sono coinvolti dal provvedimento autorizzatorio (Consiglio di Stato, Sez III, ord. 19 febbraio 2015 n. 798).

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